编者按

为了防范工商资本租赁农地带来的风险,一些地区向受让方收取土地流转保证金,以确保土地转出方的利益。而土地流转保证金制度,究竟是利是弊?本报记者日前在安徽省合肥市开展了一番调查。

工商资本下乡是件好事,应该鼓励。然而在红红火火的农村土地流转中,也需要进行风险的防范,需要加道“门槛”把关。日前,农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局联合出台《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》,对于工商资本进入农业鼓励什么、限制什么、禁止什么有了说法。今天,让我们来看看安徽、江苏、四川在对工商资本租赁农地的监管和风险防范上都做了什么。

本报记者杨丹丹

合肥 工商资本进入农业不能“任性”

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本报记者杨丹丹

政府:要把农民从风险中剥离

工商资本进入农业领域,如何在实践中保障农民利益和防止“非农化”倾向?安徽省合肥市近年来一直在进行相关实践与探索。

位于合肥市包河区的烟墩街道是安徽省最早实施土地流转保证金的地方。合肥市出台的相关文件也是借鉴了它的草本。

保证金让三方受益

“我们的牛角大圩当时有近9000亩的基本农用耕地,被列为省级农业示范区。除了在基础设施、产业发展走在全省前沿之外,我们还想在运营机制上进行创新与探索:首先对招商引资的企业进行资质审查,慎重选择企业;其次监管企业投资进度;此外,通过实施保证金制度防范风险。”烟墩街道党工委副书记高心武告诉记者,保证金可以为地方政府重新招商引资缓冲余地,保证了农民的基本权益。

“我们村在2009年成立了土地流转合作社,合作社跟企业签订流转合同把全村的土地流转给企业。企业提前一年把流转费交给合作社,同时还得交纳保证金(一年的地租)打到街道第三方监管。地租这些年来一直很稳定,农民们都放心地该干什么干什么,不担心收不到地租。”合肥市包河区烟墩街道牛角村村支部书记王大明介绍说,这种流转模式充分保障了农民权益,大家都说好。流转村里土地的企业经过这些年的发展干得不错,给农民们又提供了大量就业岗位。

“保证金一般是土地租金的20%,对企业的运营不会造成压力。设计这种制度就为了让农民规避风险。”包河区烟墩街道农办主任方明勇介绍,2009年起,烟墩街道的牛角大圩有近万亩农业用地,考虑到农业风险很大,为了严把招商引资关,他们在合肥市首次启用土地流转保证金制度,相继引进了10余家企业流转土地发展农业。具体操作方式是由村民组自发成立土地流转合作社,与企业签订流转协议。企业入驻之前除了预付一年的土地流转费用以外,还要支付一定比例的土地保证金。

“2009年我们之所以选中来牛角大圩流转土地,主要是看中了这里的规范运作。”安徽省徽王食品有限公司蓝莓事业部部长陈志明坦露当时的心声。正是因为这种想法,他们成为最早进驻牛角大圩的农业企业,如今他们投入建设的300亩蓝莓基地已经成为全省特色农业的窗口和示范。

“曾经有一家上市企业流转土地后,没有按照合同约定投入建设,迟迟不兑现。我们及时予以解约,并没收了保证金作为对农民的补偿。这家企业向当地法院提起仲裁,最后法院判决合作社胜诉。”方明勇告诉记者,其中也曾出现过企业因为经营不善干不下去走人的现象,当地及时启动了保证金支付农民地租的程序,同时重新招到新企业入驻,没有引发社会矛盾。

“牛角大圩当时有近9000亩的基本农用耕地,被列为省级农业示范区。除了在基础设施、产业发展走在全省前沿以外,我们还想在运营机制上进行创新与探索:首先对招商引资的企业进行资质审查,慎重选择企业;其次监管企业投资进度;此外,通过实施保证金制度防范风险。”烟墩街道党工委副主任程家宏告诉记者,虽然保证金只是一年的土地流转费,但可以为地方政府重新招商引资缓冲余地,保证了农民的基本权益。

“政府更多的是监管,并不参与其中。土地租赁者与土地合作社双方达成流转合同,保证金直接打到合作社账上。我们招来的基本上都是优质客商,都是老老实实、认认真真地干着农业的活儿。现在已经基本上没有农用土地对外招商了。”烟墩街道党委副书记高心武介绍说,随着企业的良性发展,现在进驻的14家企业都步入了快车道。经过近些年的发展,合作双方也趋向更人性化的方向。考虑到一些企业投资强度较大,在土地上的固定资产投入达到一定规模,对诚信企业的保证金及时予以了返还。

2009年,烟墩街道严把招商引资关,相继引进了10余家企业流转土地发展农业。“其中出现过两家企业因为经营不善干不下去走人的现象。我们启动了保证金支付农民地租的程序,同时重新招到新企业入驻,没有引发矛盾。”程家宏介绍说,随着企业的良性发展,现在进驻的15家企业都步入了快车道。经过近6年的发展,政府也在向更人性化的方向服务,考虑到一些企业投资强度较大,在土地上的固定资产投入达到一定规模,对诚信企业的保证金及时予以返还。

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政府要担负监管职责

企业:保证金收取就像是考试

早在2013年2月,合肥市统筹办就曾经出台通知,要求工商资本进入农业要有一定的准入条件。“首先企业需具有从事农业生产经营能力和履约能力,企业的总资产报酬率应高于同期银行贷款利率,连续三年盈利,企业银行信用等级在A级以上(含A级)。经审查具备从事农业生产基本条件和生产经营能力的,予以准入;审查未通过的,原则上不予以准入,并以书面形式告知申报单位。”合肥市农委政策法规处处长饶东平说,合肥市在全国率先出台这样的“门槛”,一时间引起很多媒体的关注。

从事水果种植的桃蹊农场是入驻烟墩街道万亩农业示范田较早的一家农场,如今,它的葡萄、鲜桃采摘基地已成为都市市民周末的一处休闲胜地。这家企业的负责人合肥市牛头现代农业有限公司总经理杨浩川介绍说,他们在2009年选中了牛角大圩的这块地,总共面积950亩。当时是与土地流转合作社签订的流转合同,前三年以每亩500元的价格租赁。以后每三年递增10%的租金。根据约定,甘肃论坛,交纳了20万元保证金。经过三年的运营后,这家公司投入数千元进行基础设施建设,水果基地如期建设使用运营。公司的发展进入良性阶段后,土地流转合作社把20万保证金退还给了企业。

“除了准入条件外,还要求建立经营风险防控制度。其中一系列严格的规定让很多‘醉翁之意不在农业’的企业‘望而却步’。”饶东平说,比如规定企业(受让方)租赁农户承包土地不得改变土地集体所有性质;不得将农用地作为非农用途或转为建设用地;不得擅自改变合同生产用途;不得进行破坏土壤地力的掠夺性生产经营活动;不得在城市建设规划范围内擅自长期流转土地;不得损害农民土地承包权益;不得撂荒或长期闲置;对企业(受让方)擅自改变农地性质、用途和损害农民权益的行为,要及时指导纠偏和制止并及时上报上级农业、国土等行政主管部门,依法予以查处。企业(受让方)自土地流转合同签订生效之日起10日内,预付全年土地流转租金,自第二年起,每年年初预付全年土地流转租金。土地流转面积超过500亩以上的企业(受让方),按不低于一个年度的土地流转租金向乡镇三资委托代理中心缴纳风险保障金,实行缴纳企业专户存储管理,待流转合同到期后返还本息。当企业(受让方)无法支付土地租金时,乡镇政府首先使用风险保障金兑现农户租金,不足部分依法追缴到位,以确保土地转出方利益。对确因经营困难而无力继续经营的企业(受让方),在充分尊重流转土地农户意愿的前提下,由乡镇农村土地承包经营权管理机构协调土地流转双方通过行政或司法途径解除流转合同,并按合同约定及时将土地退回农户耕种。

“收取保证金并不在于金钱的价值,更重要的意义在于我们通过考试了。”杨浩川谈及自己对保证金制度的认识。他认为,地方政府采取保证金制度既是对企业的一种督促,也是对地方经济发展的一种保护。

“随着国家对工商资本进入农业领域的重视程度越来越大,我们已经起草了合肥市工商企业租赁农户承包地准入办法,现在正在征求意见阶段。如果顺利通过的话,很快将会以红头文件的形式予以规范。这意味着地方政府要对工商资本进入农业实施起严格的监管。”合肥市农委主任何杰表示道。
眉山 为“下乡”资本设门槛立规矩

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本报记者张艳玲

合肥:向全市推广保证金制

近年来农业投资热潮兴起,不少工商资本开始“务农”。不可否认,工商资本的进入有利于农业现代化的推进,但经验也告诉我们,资本天生的逐利性值得谨慎对待。在鼓励工商资本“务农”的同时,要如何进行监管和防范?春耕备耕时节,记者走进四川岷江现代农业示范园,走访了农地租赁各方当事人。

2013年2月,合肥市出台通知,要求工商资本进入农业要有一定的准入条件。随着国家对工商资本进入农业领域的重视程度越来越大,随后出台的《合肥市工商企业租赁农户承包地准入办法》以红头文件的形式予以规范。

122个规模业主一半以上是工商企业

文件规定企业需具有从事农业生产经营能力和履约能力,企业的总资产报酬率应高于同期银行贷款利率,连续三年盈利,企业银行信用等级在A级以上(含A级)。经审查具备从事农业生产基本条件和生产经营能力的,予以准入;审查未通过的,原则上不予以准入,并以书面形式告知申报单位。

2500亩蔺草,500亩蓝莓,这是宁波商人王云富目前在四川省眉山岷江现代农业示范园区内的全部产业。2005年,因为听日本客户说四川种出的蔺草品质好,专做蔺草加工出口的王云富踏上蜀乡大地。10年过去,王云富的事业在眉山扎下根来,基地面积逐年增长,近年还将事业板块扩张到蓝莓种植。

除了准入条件外,还要求建立经营风险防控制度。比如规定企业(受让方)租赁农户承包土地不得改变土地集体所有性质;不得将农用地作为非农用途或转为建设用地;不得擅自改变合同生产用途;不得进行破坏土壤地力的掠夺性生产经营活动;不得在城市建设规划范围内擅自长期流转土地;不得损害农民土地承包权益;不得撂荒或长期闲置;对企业(受让方)擅自改变农地性质、用途和损害农民权益的行为,要及时指导纠偏和制止并及时上报上级农业、国土等行政主管部门,依法予以查处。企业(受让方)自土地流转合同签订生效之日起10日内,预付全年土地流转租金,自第二年起,每年年初预付全年土地流转租金。土地流转面积超过500亩以上的企业(受让方),按不低于一个年度的土地流转租金向乡镇三资委托代理中心缴纳风险保障金,实行缴纳企业专户存储管理,待流转合同到期后返还本息。当企业(受让方)无法支付土地租金时,乡镇政府首先使用风险保障金兑现农户租金,不足部分依法追缴到位,以确保土地转出方利益。对确因经营困难而无力继续经营的企业(受让方),在充分尊重流转土地农户意愿的前提下,由乡镇农村土地承包经营权管理机构协调土地流转双方通过行政或司法途径解除流转合同,并按合同约定及时将土地退回农户耕种。

走进王云富园区内的蔺草基地,成片的蔺草已是满目葱茏。“6月份蔺草收割后,再种一季晚稻,亩收益超过4000元。”王云富告诉记者,蔺草+水稻的粮经复合模式效益很不错。

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据介绍,目前在园区流转土地50亩以上的业主达122个,其中工商注册的企业超过一半。

专家:保证金制度不易复制

风险收益并存谨防项目“烂尾”

烟墩街道农办主任方明勇说,保证金制度实施这些年一直运营比较良好。但是他们也有一些自己的担忧。比如说担心国家土地政策的大变化和调整;自身区域功能定位的调整变化等。一旦这些方面产生变化,势必影响土地流转合同的兑现实施。

“当地大户知根知底不担心,外地的业主就要好好考察了。”园区管委会工作人员告诉记者。对于入驻的企业和业主,园区管委会和两个区的指挥部都要在资金实力、规划发展等方面进行考察。是种水果、粮食还是花卉苗木?业主在流转土地前必须向管委会提交产业发展计划进行项目审核,通过后才能按照园区规划的产业布局“落户”。

安徽省政府参事刘奇认为,像合肥这样的省会城市在农用土地流转方面采取保证金制度有利于解决“农用土地非农化”等问题,同时可以最大限度地规避农民的风险。但这种制度并不适于大规模复制。比如说地理位置比较偏远的农村地区就不太适合。

四维村村民万素芬家中的10亩地目前已经全部流转给业主,每亩地的租金在900元左右。除了每年近万元的地租收入,万素芬还在基地打工,又多了上万元的务工收入。“最怕老板经营不善,赔本就跑掉了。”万素芬说,之前听人说起过类似的事儿,土地租金没了,工资也打了“水漂”。

“农地农用相对好监管查处,但工商资本从事农业的能力和决心却很难评判。”东坡区农业局总农艺师曹旭东表示,一些对农业不熟悉、经营能力较弱的工商资本大量流转土地,最后因经营不善成为“烂尾”项目,将给当地产业发展、农民利益都带来损害。

政府设立流转公司既当平台又作屏障

为了防范风险,从去年7月开始,园区涉及的7个乡镇由区国资局出资设立了农村土地流转公司,由当地村干部任职。“有流转意向的农户首先向村委会提交申请,村委会征集到集中成片50亩以上,再向流转公司提出流转申请,经实地调查核实,公司与全体承包户签订委托流转合同,约定保底土地流转费用和流转期限进行预留转。”悦兴镇党委书记邹卫东介绍,业主流转土地只需直接与公司谈判。目前,悦兴镇90%以上的土地都完成了预流转。

土地流转公司的平台作用很快有了显现。曹旭东介绍,东坡区涉及的三个乡镇成立流转公司以来,已新引进业主11个。流转公司立下了两项规矩:一是对流转土地面积30亩以上的,实行“先交钱后种田”(即先交一年租金再耕种);二是除支付农户租金外,业主还要按100~300元/亩标准交纳风险防范金,合同期满后,返还本金;涉及农业设施用地需要复垦的还要缴纳复垦保证金。此外,园区管委会每年又另安排了专项资金作为土地流转风险金。东海
做好服务 管好风险

本报记者陈兵 通讯员葛绍峰

工商资本下乡,可以怎样加强引导和监管,当中又会遇到什么样的问题?记者近日走进全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区之一的江苏省东海县,做了调查采访。

工商资本作用大

汽车在坑洼的砂石上颠簸前行,蒙蒙细雨夹杂着尘土,将车窗外的一切都变得模糊不清。“下车看看吧,这一片丘陵就是我们公司的核桃基地,有8600亩呢!”陪同记者采访的东海县黑龙潭生态农业发展有限公司副总经理王雪先说,公司2013年春天流转土地之前,这片丘陵地有1/3抛荒,剩下的种些玉米、花生等旱作物,农民种地一年的纯收入也就300元左右。现在农民把地流转给公司种,每年每亩可以领400元租金,愿意来基地打零工的,每天还能有60元左右的工资收入。

“两年时间,公司已投入1700多万元,今年准备修梯田,装滴管、管灌,进一步解决好基地灌溉的问题。”王雪先说,种核桃效益高,种得好每亩纯收入可达万元以上,现在是做示范,将来要带领周边农户一起种,他们的目标是将东海打造成全省的核桃种植基地,面积达到20万亩左右,并打造产加销一条龙的产业体系。

“不能把工商资本当老虎看,它们的作用很大!”东海县委农工办主任马广良说,为了给工商资本发展现代农业提供便利,农工办经常在全县的土地流转交易平台上为他们物色合适地块,并帮助其做好土地流转工作;工商企业缺少资金,可以凭县农村产权交易平台出具的《土地流转交易鉴证书》到县邮政储蓄银行等金融机构抵押贷款,贷款额可达土地流转交易额的50%~70%。“我们不但要让工商资本下得了乡,还要帮它们扎住根,尽快出效益!”马广良说。

全程监管不放松

鼓励、引导工商资本下乡并不代表可以放松对工商资本经营行为的监管,相反,更应警惕工商资本直接租赁农地经营可能会发生的负面影响。对此,东海县近年来做了大量的探索和实践。

东海县委农工办副主任卢苏强介绍说,县里对工商资本下乡流转土地发展现代农业,实行严格的准入制度,工商企业流转土地用途、复垦能力、正常经营活动能力、可持续发展能力、发挥带动示范作用能力等都要经过一一审查。集中连片流转农地300亩以上、流转期限在10年以上的工商企业,还需预交纳一年土地承包费用到县财政专户作为风险保证金。

在黑龙潭生态农业公司采访时,记者见到了一本厚厚的资格审查材料,上面盖有桃林镇政府、镇农经站和东海县农工办审查通过的公章。王雪先说,这三个公章盖得很不容易,镇县两级农经部门为此多次来公司进行全面调研,真正做到了防风险于未然。

在强化工商资本租赁农地事先审查的同时,东海县还建立了工商资本经营农地状况定期与动态相结合的监测制度。东海县驼峰乡一家工商企业流转土地近3000亩,因经营不善,2013年下半年试图对少量农地进行非农建设,县委农工办获悉后,立即会同国土等相关部门予以制止,并依法解除了其流转合同。

新政激发强信心

东海县在工商资本流转土地参与现代农业经营的全程监管上取得了成效,但也遇到和积累了大量普遍性问题。比如一些租赁使用农地的工商企业不愿缴纳风险保证金;乡镇招商引资不易,农经部门过多过严监管工商资本,乡镇政府态度消极;部分农户对长期流出土地存有惜地思想。

为此,东海县委农工办专门向上级部门提过建议:在国家或省级层面制定工商企业租赁使用农地准入审查制度;赋予县级农经部门一定的行政审批权,更好地防范工商资本下乡所带来的隐患;对工商资本租赁农地的时间、面积设置上限,视工商企业在首次合同期内履约情况及带动劳动力就业情况确定是否鼓励农户续签流转合约。

近日,农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门联合下发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》。马广良说,新政好比“及时雨”,遇到的众多问题有了解答。有了政策上的支撑,他们的方向更明确、信心更强了!

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